Dans le contexte d’un système fiscal caractérisé par des performances erratiques en matière de mobilisation des recettes , la réduction du train de vie des institutions publiques, encore dispendieux , devient un impératif pour faire face à une dette publique incompressible: une masse salariale en croissance continue et des besoins d’investissements publics immenses et urgents.
A cet effet, il a été institué, à travers le décret n°2019-1310 du 14 août 2019, une « allocation forfaitaire mensuelle pour charges de téléphonie mobile de certains agents de l’Etat ».
Si la réduction des charges de fonctionnement de l’Etat, pour générer des ressources additionnelles, est une option dont il faut se féliciter, les moyens d’actions pour y arriver doivent, en revanche, être suffisamment élaborés, pour ne pas induire des externalités négatives.
Or, en analysant l’exposé des motifs et le dispositif du décret n°2019-1310 du 14 août 2019 susvisé, il est possible d’y déceler des insuffisances qui peuvent conduire à des « effets indésirables ».
Dans le cadre de la présente, il est proposé d’analyser deux problématiques découlant dudit décret, notamment le traitement fiscal de cette allocation (1) et ses effets sur la masse salariale de même que sur les revendications salariales dans le secteur public (2).
1. L’allocation forfaitaire mensuelle pour charges de téléphonie: une indemnité fiscalement imposable !
L’une des problématiques essentielles que soulève « l’allocation forfaitaire mensuelle pour charges de téléphonie », est celle de son traitement fiscal : s’agit-il d’une indemnité imposable ou exonérée ?
Il est utile de rappeler que le caractère imposable ou non d’un revenu, doit rigoureusement découler d’une disposition légale conformément à l’article 68 de la Constitution du Sénégal pose le principe de la légalité de l’impôt : « la loi fixe les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ».
En vertu de ce principe constitutionnel, le Code général des Impôts (CGI), en l’espèce la Loi n°2012-31 du 31 décembre 2012 modifiée, fixe le régime fiscal appliqué aux rémunérations de toutes natures, publique ou privée. Autrement dit, le pouvoir réglementaire ne peut accorder des exonérations d’impôts par voie décrétale. Par conséquent, c’est à la lumière des dispositions légales, en particulier celles contenues dans le CGI, qu’il faut analyser le caractère imposable ou exonérée de « l’allocation forfaitaire mensuelle pour charges de téléphonie ».
En ce sens, il y a lieu de convoquer, en premier, les dispositions de l’article 164 du CGI qui fixe le cadre des revenus imposable en ces termes : « sont imposables à l’impôt sur le revenu, les traitements publics et privés, soldes, indemnités et primes de toutes natures, émoluments, salaires et avantages en argent ou en nature ». Au surplus, l’article 165 dudit Code précise que «l’impôt sur le revenu porte chaque année sur les traitements publics et privés, soldes, indemnités et primes de toutes natures, émoluments, salaires et avantages en argent ou en nature payés ou accordés aux intéressés au cours de la même année ».
En second lieu, l’article 167 du CGI énumère limitativement les revenus exonérés d’IR.
Sous le bénéfice de ces précisions, la question est de savoir si « l’allocation forfaitaire mensuelle pour charges de téléphonie » doit être considérée comme un avantage en argent imposable (article 164/CGI) ou comme « une allocation ou indemnité spéciale destinée à assurer le remboursement de frais inhérents à la fonction ou à l’emploi effectivement utilisé conformément à son objet, sous réserve de justifications comptables » (article 167-3°/CGI) ?
Dans la doctrine française, sont considérés comme des avantages en argent, « les indemnités ou gratifications allouées au salarié pour couvrir ses dépenses personnelles (indemnités de logement, de chauffage, de vêtements, de chaussures). Elles sont imposables, qu’elles revêtent un caractère forfaitaire ou qu’il s’agisse de remboursements (remboursement du loyer du logement personnel, par exemple). Il en est de même lorsque l’entreprise prend les dépenses à sa charge, en se substituant au débiteur normal (paiement direct du loyer, des impôts personnels) ».
Une jurisprudence abondante donne également des précisions sur la notion .
Au Sénégal, l’arrêté ministériel n°12914 du 31 juillet 2013 portant évaluation mensuelle des avantages en nature compris dans la base de l’IR précise, en son article 2, que « toute indemnité en argent représentative d’avantages en nature, doit être intégralement comprise dans la base d’imposition de l’impôt sur le revenu ».
S’agissant de la notion d’allocation ou indemnité spéciale destinée à assurer le remboursement de frais inhérents à la fonction ou à l’emploi, elle est résumée à travers l’expression « frais professionnels » définie par le Dictionnaire du vocabulaire juridique comme les « frais supplémentaires engagés personnellement pour couvrir les charges de caractère spécial inhérentes à la fonction … » .
La difficulté à considérer « l’allocation forfaitaire mensuelle pour charges de téléphonie » comme des « frais professionnels » non imposables réside dans le fait que les bénéficiaires ne sont pas tenus d’utiliser effectivement ces sommes dans des dépenses de téléphone et ne sont pas contraints de justifier leur utilisation effective. Ce qui en fait le caractère d’une rémunération supplémentaire.
En tout état de cause, la Direction chargée de la Solde, compétente pour déterminer la base imposable des agents de l’Etat et pour opérer les retenues d’impôts dues par ces derniers, doit veiller à une bonne application de la loi fiscale pour garantir son caractère équitable entre tous les contribuables.
Au-delà de ce cas factuel, la question de l’imposition des revenus (salariaux et extra-salariaux) des agents publics, notamment les avantages en nature ou en argent (véhicules et logements de fonction) qui leurs sont octroyés, se posent. Il nous semble que l’obligation d’une déclaration annuelle de revenus doit être consacrée pour tout bénéficiaire de tels avantages afin d’assurer l’égalité des citoyens devant l’impôt.
Certes, déclarer son patrimoine est important dans une perspective de transparence de la vie publique, mais payer ses impôts est plus que fondamental dans la construction d’une république. Dans toutes les républiques modernes, le pacte fiscal est le ciment du pacte social. C’est depuis 1215, que le Roi d’Angleterre, Jean sans terre, décida d’accorder aux barons en révolte, la Grande charte qui reconnaît au Magnum Concilium (ancêtre du Parlement), le droit de consentir l’impôt. Ce droit sera proclamé en France par la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789.
Dans sa lutte contre l’Angleterre, la révolution américaine revendique l’impôt-contribution (no taxation without representation).
Au Sénégal, le Préambule de la Constitution affirme clairement l’adhésion du peuple à la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, dont les articles 6 et 13 énoncent respectivement le principe d’égalité devant l’impôt et le principe d’égalité devant les charges publiques.
Un des théoriciens de l’impôt, André Barilari soutient que « l’essence de le république, ce qui fait son originalité par rapport à la démocratie, c’est l’égalité des citoyens. Si la démocratie se définit comme le régime de souveraineté des citoyens, la république se définit par l’égalité des citoyens. Dans la république (…..), la loi fiscale est la même pour l’ensemble des citoyens. L’application de ce principe d’égalité est un des piliers originels du consentement à l’impôt » .
La question de l’imposition de « l’allocation forfaitaire mensuelle pour charges de téléphonie » peut être également analysée du point de ses conséquences sur les salariés bénéficiaires.
Si tant est que cette allocation est considérée comme imposable, elle risque d’être un cadeau fiscalement empoisonné pour ses bénéficiaires.
En effet, même si l’impôt sur le revenu est progressif, un saut brutal d’imposition peut intervenir lorsqu’on est juste au-dessus de la limite d’exonération ou d’un taux moins élevé. Au Sénégal, l’impôt sur le revenu est progressif. Cela signifie que la charge fiscale augmente de manière graduelle lorsque les revenus progressent y compris lorsque le contribuable change de tranche.
Un agent de l’Etat (ministre, directeur, magistrat…) avec 8 millions FCFA de revenu annuel imposable, est soumis aux quatre premières tranches du barème de l’IR (cf. article 173/CGI). S’il bénéficie d’une « allocation forfaitaire mensuelle pour charges de téléphonie », il basculera dans la cinquième tranche supérieure. Son taux effectif d’imposition augmentera en conséquence. Ainsi, il se retrouvera à devoir payer plus d’impôt que le gain supplémentaire constitué par « l’allocation forfaitaire mensuelle pour charges de téléphonie ».
Concrètement, le ministre qui bénéficie d’une « allocation forfaitaire mensuelle pour charges de téléphonie » théorique de 300.000 FCFA, recevra effectivement un montant compris entre 100.000 et 150.000, la différence étant appréhendée par le prélèvement fiscal. Pis, dans certaines hypothèses (réalistes), un ministre bénéficiaire de « l’allocation forfaitaire mensuelle pour charges de téléphonie » peut se retrouver avec zéro indemnité ou pis, avec un surcroît d’imposition plus important que le montant de l’indemnité téléphonique. Cette situation, appelée effet de seuils, est à craindre. Elle survient quand un revenu supplémentaire engendre un impôt encore plus élevé.
Outre la problématique liée à son traitement fiscal, « l’allocation forfaitaire mensuelle pour charges de téléphonie » pose également la question de son impact sur la masse salariale.
2. L’allocation forfaitaire mensuelle pour charges de téléphonie: une indemnité augmentative d’une masse salariale déjà exponentielle !
L’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) a défini, à travers les dispositions des articles 63 à 75 de son Traité constitutif, un ensemble de règles de discipline qui forment le cadre de surveillance multilatérale pour promouvoir une convergence et une intégration des économies des Etats membres. Ce dispositif est complété par l’Acte Additionnel N° 04/99 du 8 décembre 1999 portant Pacte de Convergence, de Stabilité, de Croissance et de Solidarité entre les Etats membres de l’UEMOA et le Règlement N° 11/99/CM/UEMOA du 21 décembre 1999 portant modalités de mise en œuvre dudit pacte.
Ces divers instruments juridiques définissent des critères de convergence pour l’ensemble des pays membres, en distinguant des critères de premier rang à caractère plus normatif, dont le «non-respect entraîne la formulation explicite de directives [en termes de mesures correctrices] » et des critères de second rang, ceux-ci étant considérés comme des «repères structurels indicatifs ».
Un des critères de second rang est relatif au « ratio masse salariale sur recettes fiscales » fixé à 35%. Ce critère a dû sa promotion par le niveau particulièrement élevé de ce ratio au début des années 1990 dans les pays de la sous-région. De fait, la crise financière et économique qui a précédé la dévaluation, avait été exacerbée par le poids de la masse salariale des Etats qui s’est accru très rapidement, à la faveur notamment d’une croissance rapide des effectifs de la fonction publique.
Depuis, la masse salariale fait l’objet d’un suivi particulier dans la programmation de la loi de finances. Du reste, au Sénégal l’ensemble des revendications salariales des agents de l’Etat achoppent devant la rigueur de ce critère pour le respect duquel l’Etat semble intransigeant.
Dès lors, la création d’une « allocation forfaitaire mensuelle », qui revêt tous les aspects d’une rémunération salariale, devient incompréhensible pour un gouvernement dont l’argumentaire du respect de la norme communautaire, a été jusqu’ici un leitmotiv.
En effet, l’article premier du décret n°2019-1310 du 14 août 2019 dispose que « les agents de l’Etat, dont la liste est annexé au présent décret, bénéficient d’une allocation forfaitaire mensuelle pour charges de téléphonie. Ces allocations sont versés dans les salaires des bénéficiaires, conformément aux montants indiqués à l’annexe ». Autrement dit, ces allocations sont des éléments de rémunérations compris au sens de l’ensemble des rétributions matérielles et/ou immatérielles que perçoit un salarié en échange de son travail.
Dans tous les cas, à travers cette mesure indemnitaire catégorielle la masse salariale de l’Etat sera dopée.
Or, déjà en 2018, la masse salariale était projetée à 633 milliards de FCFA contre 586 milliards par rapport à la loi de finances initiale de 2017, soit une augmentation de 47 milliards en valeur absolue et 8% en valeur relative. Dans l’affichage, le Sénégal est à un ratio masse salariale sur recettes fiscales sous la barre des 35% fixée par le Pacte de convergence, de stabilité et de solidarité de l’UEMOA (29,1%).
Mais en vérité, il s’agit d’un maquillage gargantuesque pour afficher des performances artificielles. En réalité, hors du titre II, l’Etat et ses différents démembrements ont en 2018 consacré la somme globale de 866,8milliards de FCFA de salaires, émoluments, indemnités et traitements divers. Ce qui porte la rémunération globale dans le secteur public à 39% des recettes fiscales, bien loin du critère de convergence de l’UEMOA, et cela compte non tenu de la masse salariale des collectivités territoriale.
Il en est de même en 2019, la masse salariale de l’Etat, payée sur le titre II du budget se situera à 743.4 milliards de FCFA, en augmentation par rapport à la LFR 2018 de 60.4 milliards en valeur absolue et 8.8% en valeur relative. Elle n’englobe pas toute la rémunération globale dans le secteur public dont on retrouve des éléments aux titres III et IV, voire V et VI du budget.
En transférant les dépenses de téléphonie des crédits de fonctionnement vers des dépenses de salaires, le Sénégal s’éloigne davantage des critères de convergence qu’il peinait à respecter. La recherche d’une solution alternative à l’exorbitance des charges de fonctionnement ne peut se faire en altérant les indicateurs d’une gestion efficace des finances publiques. La maîtrise de la masse salariale apparaît toujours d’une impérieuse nécessité pour les pays membres de l’UEMOA, notamment au regard des tendances observées aussi bien pour l’agrégat masse salariale que pour celui des recettes fiscales, celles-ci constituant le noyau des moyens d’action de l’Etat au plan économique.
Au-delà de ces impacts sur le ratio masse salariale sur recettes fiscales, « l’allocation forfaitaire mensuelle pour charges de téléphonie » risque de relancer les revendications salariales des syndicats de fonctionnaires.
En effet, la révision du régime indemnitaire des fonctionnaires sénégalais est au cœur des débats revendicatifs depuis près de cinq ans. Cette exigence est devenue un point de convergence et de cristallisation des revendications de l’écrasante majorité des syndicats du secteur public. Même le gendarme financier, le FMI s’y était mêlé en soutenant que «un des problèmes aujourd’hui, c’est que le système de rémunération n’est pas transparent avec toutes sortes d’indemnités qui sont ajoutées ».
Le gouvernement a dû engager une « étude sur le système de rémunération et de motivation des agents que l’Etat » dont les conclusions ne satisfont personnes. Pire, le Gouvernement, en particulier le président de la république, dans une stratégie de pourrissement, a fait la sourde oreille à ses velléités révisionnistes. Ainsi, à l’occasion de la cérémonie de remise des cahiers de doléances du 1er mai 2019, le chef de l’Etat a laissé un goût amer aux syndicalistes du monde du travail. En des termes peu diplomatiques, il soutenait que « l’Etat n’a pas les moyens d’augmenter les salaires dans la fonction publique », avant d’ajouter, « nous ne le ferons pas, il faut que ça soit clair. Ce n’est pas possible ».
« L’allocation forfaitaire mensuelle pour charges de téléphonie », attribuée suivant une logique hiérarchique, peut être perçu par les syndicalistes comme une nouvelle indemnité bénéficiant à une catégorie considérée déjà comme les privilégiés du système. En ce sens, « l’allocation forfaitaire mensuelle pour charges de téléphonie » donnera du grain à moudre aux organisations syndicales, jusqu’ici à la recherche d’un angle d’attaque pour ressusciter leurs vieilles doléances. Dans cette perspective, l’Etat, ses agents bénéficiaires de l’«allocation forfaitaire mensuelle pour charges de téléphonie » et les syndicalistes risquent de perdre le réseau dans les jours à venir.
En définitive, il apparait à l’analyse de l’exposé des motifs et du dispositif du décret n°2019-1310 du 14 août 2019 que cette mesure a été prise dans le sens d’une communication politique qui tente d’accréditer et de crédibiliser l’idée d’une gouvernance sobre et vertueuse.
Conclusion
S’il faut se féliciter de l’objectif recherché de réduction et de maitrise du train de vie de l’Etat, il y a lieu de noter qu’une réforme de cette nature et de cette envergure, si elle veut aboutir aux résultats escomptés doit reposer d’abord sur une approche systémique et technicienne. Le secrétariat du gouvernement, lieu de centralisation des projets de réformes sectorielles ne peut, sans risque, s’ériger en lieu d’impulsion des réformes de portée technique. La réduction de la dépense publique est avant tout une affaire technique.
Gageons que les mêmes problèmes ne seront pas posés dans le cadre de la rationalisation annoncé du parc automobile de l’Etat. Des difficultés de même nature avaient été soulevées à l’adoption du décret n° 2014-769 abrogeant et remplaçant le décret n° 91-490 du 8 mai 1991 fixant les conditions d’attribution et d’occupation des logements administratifs. On prête à Winston Churchill cet adage : « Un peuple qui oublie son passé se condamne à le revivre ».
En définitive, pour vaincre les résistances qui découleront des mesures de rationnement annoncées, il est nécessaire de redéfinir « un nouveau contrat social » (…) Un nouveau Grenelle pour sortir par le haut ? Pourquoi pas, mais à condition qu’une telle concertation aille au-delà des ‘concessions » et que notre pays accepte que la politique économique n’est pas un « jeu à somme nulle » – où les acteurs se partageraient un gâteau de taille fixe – et que la taille du gâteau peut être augmentée.»
