La nouvelle est tombée mardi 14 février au soir : Jean-Pierre Lacroix prendra la tête du département des opérations de maintien de la paix de l’Organisation des Nations unies. Pour la cinquième fois de suite, c’est un Français qui est chargé de diriger le bras armé de l’ONU et ses casques bleus. Si, depuis 20 ans, ce poste prestigieux revient à la France, c’est avant tout une histoire de petits arrangements diplomatiques.
On l’a appris mardi par la voix d’Antonio Guterres, le nouveau patron de l’Organisation des Nations unies depuis le 1er janvier : Jean-Pierre Lacroix, haut fonctionnaire français rompu à l’exercice diplomatique, deviendra en avril le secrétaire général adjoint aux opérations de maintien de la paix de l’ONU.
Il succède à son compatriote Hervé Ladsous, qui n’avait pas souhaité poursuivre sa mission. Arrivé à ce poste en 2011, Hervé Ladsous avait remplacé le Français Alain Le Roy, lui-même successeur d’un autre Français, Jean-Marie Guéhenno, qui avait pris la suite d’un… Bref, à la tête des opérations de maintien de la paix de l’ONU, depuis 1997, les personnes changent, mais pas leur pays d’origine.
« Un des postes les plus prestigieux de l’organisation »
Le Conseil de gestion du secrétaire général de l’ONU compte une quarantaine de membres, parmi lesquels une douzaine de secrétaires généraux adjoints. Mais tous ne se valent pas. Ainsi, Jean-Pierre Lacroix, obtient « l’un des postes les plus prestigieux de l’organisation », affirme Delphine Placidi-Frot, professeure de sciences politiques à l’université de Poitiers et auteure de plusieurs livres sur les relations internationales.
Le prestige du poste vient des responsabilités qui lui incombent : Jean-Pierre Lacroix devra gérer les 100 000 militaires, policiers et observateurs militaires déployées par le département des Opérations de maintien de la paix (DOMP) sur 16 opérations, dans une petite vingtaine de pays. A ces soldats, mis à disposition par des pays membres, s’ajoutent un peu moins de 20 000 civils, qui permettent le fonctionnement du DOMP. Cumulés, les budgets propres de chacune de ces 16 opérations s’élevaient à près de 8 milliards de dollars en 2016.
Le secrétaire général adjoint aux opérations de maintien de la paix est loin d’être seul aux commandes quand il s’agit d’envoyer des casques bleus : ces troupes n’interviennent que sur décision du Conseil de sécurité. Mais une fois que la décision est prise d’intervenir, ce haut fonctionnaire participe à la définition du mandat du bras armée de l’ONU (quelles missions ? pour combien de temps ?). « Le Conseil de sécurité est en charge des contours politiques et juridiques de l’intervention quand elle est décidée. Mais après, c’est le secrétaire général adjoint aux opérations de maintien de la paix qui gère sa mise en œuvre et son déroulement, ou encore qui contacte les pays fournisseurs de troupes. », explique Thierry Tardy.
Analyste sénior à l’Institut européen des études de sécurité (EUISS), il rappelle cependant que « dans toutes les organisations internationales, ce sont les Etats qui décident. Dans le cas des opérations de maintien de la paix, l’Etat qui mettra le plus de troupes donnera une partie des orientations de la mission ». Aujourd’hui, la France fournit moins de 1 % des casques bleus et arrive 32e dans le classement des pays pourvoyeurs de troupes auprès de l’ONU.
En 2016, moins d’1% des casques bleus étaient français
Comment les Français en sont arrivés là
La France est aussi le 5e pays en termes de contributions financières aux missions de maintien de la paix. Les Chinois, deuxièmes en la matière, pensaient pouvoir obtenir la direction du DOMP en 2017. Mais Antonio Guterres a douché leurs espoirs en nommant Jean-Pierre Lacroix. Comment les Français conservent-ils leur mainmise sur ce poste ? La question admet plusieurs réponses.
D’abord, il y a l’explication politique. « Les Français ont toujours été les plus impliqués, politiquement parlant, dans le déroulé des missions. Ils s’investissent pour définir leur mandat, suivent le déroulé des opérations, et participent aux débats qui les entourent », observe l’analyste Thierry Tardy. Il développe aussi l’argument opérationnel avancé par les responsables français eux-mêmes : « La France mène plusieurs opérations avec l’aval du Conseil de sécurité, en parallèle des missions des casques bleus ». C’est le cas des opérations Sangaris en Centrafrique et Barkhane au Mali.
Ensuite, il y a un facteur historique. « Pendant des années, des Français étaient en charge des affaires économiques et sociales au sein de l’ONU. Mais avec la fin de la guerre froide, les missions de maintien de la paix ont gagné en importance », explique la politiste Delphine Placidi-Frot. En effet, sous la mandature de Boutros Boutros-Ghali, les Nations unies changent de visage. En 1992, dès sa première année en tant que secrétaire général des Nations unies, il renforce les casques bleus et crée le poste de secrétaire général adjoint aux opérations de maintien de la paix. Les Français jouent alors les bons élèves : ils envoient près de 6 000 de leurs soldats servir dans les opérations onusiennes, majoritairement en Yougoslavie. Ils deviennent le premier pourvoyeur de personnel militaire de l’ONU : en 1992, plus d’un casque bleu sur dix est français.
Et si Paris récupère la direction des opérations de maintien de la paix dans les années qui suivent, c’est aussi le fruit d’arrangements politiques internes à l’ONU. Fin 1996, alors qu’il arrive au terme de son mandat de secrétaire général des Nations unies, Boutros Boutros-Ghali veut se représenter. Il est le candidat de l’Europe et de l’Afrique, mais les Etats-Unis opposent leur véto au renouvellement de son mandat. Washington soutient un autre candidat, Kofi Annan, qui est alors… secrétaire général adjoint aux opérations de maintien de la paix. Après des tractations difficiles, Kofi Annan devient secrétaire général en 1997, et c’est un Français qui récupère la direction des opérations de maintien de la paix, Bernard Miyet. Dans les couloirs de l’ONU, il est courant de dire que le soutien de Paris au Ghanéen était conditionné par la possibilité de placer un Français pour le remplacer à la tête du DOMP.
Fonctionnaire, international et indépendant ?
« Il y a un partage des rôles entre les grandes puissances et les membres du Conseil de sécurité, explique l’universitaire Delphine Placidi-Frot, une répartition tacite des postes de direction au sein des grandes organisations des Nations unies. » En somme, les pays les plus influents discutent et s’entendent pour placer leurs hommes et leurs femmes aux postes clés de l’ONU. Actuellement, quatre des cinq membres permanents du Conseil de sécurité (Etats-Unis, France, Royaume-Uni, Chine) possèdent un secrétaire général adjoint. Le cinquième, la Russie, a aussi placé un de ses ressortissants au poste de directeur exécutif de l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime.
Théoriquement, tout fonctionnaire international doit être impartial et indépendant. Il ne peut pas favoriser son pays, et doit se concentrer sur la seule politique de l’organisation internationale. « Ca, c’est la théorie. Mais dans les faits, la nationalité joue beaucoup », tranche Pierre-Edouard Deldique, journaliste à RFI et auteur de Faut-il supprimer l’ONU ?.
Tous les spécialistes de la question l’assurent : à aucun moment un fonctionnaire international ne peut ouvertement prendre parti pour son pays d’origine, sous peine d’être discrédité, voire démis de ses fonctions. Pourtant, « plus un fonctionnaire est haut placé, plus il a des relations avec les autorités de son pays d’origine. Il n’y a pas de pression, ni d’influence à proprement parler, mais au moins un échange d’informations », explique l’analyste de l’EUISS Thierry Tardy.
Jean-Pierre Lacroix devrait donc rester en bons termes avec le Quai d’Orsay. D’autant que le ministère des Affaires étrangères français est son dernier employeur : il y était directeur pour les Nations unies et les organisations internationales, c’est-à-dire en charge des relations entre la France et ces organisations.
Une légitimité qui fait débat
Les chiffres le prouvent, les opérations gérées par le DOMP sont de plus en plus complexes et mobilisent un nombre croissant de soldats. Le poste à sa tête est donc de plus en plus envié, et la légitimité de la France pour l’occuper est questionnée de toute part. Notamment parce qu’elle mobilise de moins en moins de soldats auprès des casques bleus (voir graphique ci-dessous). Même les Etats-Unis commencent à voir d’un mauvais œil cette permanence française – alors qu’eux-mêmes ont toujours gardé la main sur le département des Affaires politiques, en charge de prévenir et d’éviter le déclenchement de conflits.
Mais pour Thierry Tardy, « la France n’usurpe pas cette position : elle s’engage politiquement, et envoie des troupes aux côtés des casques bleus ». Surtout, 9 des 16 opérations de maintien de la paix onusiennes se déroulent en Afrique, continent avec lequel la France a toujours entretenu une grande proximité. « Pour assez longtemps, le gros des missions onusiennes, et surtout les plus compliquées d’entre elles, auront lieu en Afrique, poursuit l’analyste. La légitimité française à la tête des opérations de maintien de la paix n’est donc pas prête d’être remise en cause. »
Officiellement, la mission de Jean-Pierre Lacroix doit durer un an. La faute à la réforme à venir de l’institution internationale, qui pourrait entraîner un remaniement des organigrammes – c’était l’une des promesses du nouveau secrétaire général, Antonio Guterres. Reste à savoir si, passé ce laps de temps, la France devra laisser la main en ce qui concerne les opérations de maintien de la paix. A l’ONU, ils seraient beaucoup à en douter.
Depuis 1992, la part de Français parmi les casques bleus a diminué presque sans interruption
